Oleh: Dr. Muslimin M.
Akademisi
SAAT Ketua Komisi II DPR RI mengusulkan agar RUU ASN mengatur Key Performance Indicator (KPI) yang lebih ketat, saya tidak langsung membayangkan bagaimana nasib ASN yang akan dinilai. Pikiran saya justru melayang pada birokrasi yang selama ini lebih gemar mengoreksi orang daripada memperbaiki sistem.
Tentu saja, saya menulis ini bukan untuk membela ASN secara berlebihan, saya juga tidak sedang menolak pentingnya pengukuran kinerja.
Sebaliknya, saya justru percaya bahwa birokrasi modern memang membutuhkan ukuran yang jelas agar setiap aparatur bekerja secara profesional dan bertanggung jawab. Namun saya juga percaya bahwa ukuran yang salah sering menghasilkan kesimpulan yang salah pula..
Saya bertemu banyak pegawai yang bekerja dengan penuh dedikasi, mereka ini datang lebih pagi dan pulang lebih malam, bahkan membawa pekerjaannya ke rumah. Tetapi, saya juga melihat bagaimana semangat itu perlahan memudar ketika berhadapan dengan regulasi yang berubah tanpa kepastian, aplikasi pelayanan yang sering bermasalah, anggaran yang terlambat turun, serta prosedur yang mengharuskan sebuah keputusan melewati terlalu banyak meja.
Dalam situasi seperti itu, siapa sebenarnya yang gagal. Pegawainya kah, atau sistemnya?.
Pertanyaan itu, penting. Sebab, kita terlalu sering menyederhanakan persoalan birokrasi. Pelayanan lambat dianggap karena ASN kurang disiplin, program tidak tercapai dianggap karena pegawai kurang bekerja keras bahkan solusi yang ditawarkan pun hampir selalu sama.
Perketat evaluasi, naikkan target, beri sanksi atau keluarkan pegawai yang dianggap tidak berkinerja. Seolah-olah seluruh penyakit birokrasi dapat disembuhkan hanya dengan memperketat pengawasan terhadap ASN, padahal dalam konteks ilmu administrasi publik mengajarkan sesuatu yang berbeda.
David Osborne melalui Reinventing Government, mengatakan. Bahwa, pemerintahan modern tidak cukup hanya mengendalikan pegawai (control), tetapi harus membangun sistem yang mampu menghasilkan kinerja (performance system).
Organisasi publik yang efektif bukan dibangun di atas rasa takut terhadap hukuman, melainkan melalui desain kelembagaan yang membuat setiap orang mampu bekerja secara optimal.
Pandangan itu diperkuat Christopher Pollitt dalam Public Management Reform dengan mengatakan bahwa pengukuran kinerja hanya akan bermakna apabila berdiri di atas fondasi tata kelola yang baik, sistem merit yang konsisten, kepemimpinan yang kompeten dan budaya organisasi yang sehat.
Itu artinya, KPI hanyalah instrumen. Bukan, tujuan.
Saya membayangkan, seorang ASN di loket pelayanan terpadu yang diberi target menyelesaikan izin dalam tiga hari. Namun, aplikasi sering mengalami gangguan, regulasi berubah ditengah proses, persetujuan harus melewati beberapa jenjang, sementara anggaran pendukung belum tersedia.
Jika target itu tidak tercapai, apakah sepenuhnya kesalahan pegawai, belum tentu.
Profesor James Q. Wilson dalam Bureaucracy, What Government Agencies Do and Why They Do It, menjelaskan bahwa organisasi publik bekerja dalam lingkungan yang jauh lebih kompleks dibanding organisasi bisnis. Bahwa efektivitas birokrasi tidak dapat dinilai hanya dari produktivitas individu, melainkan dari bagaimana organisasi tersebut dirancang dan dipimpin.
Disinilah, saya melihat persoalan kita terjadi.
Kita terlalu sibuk, mengukur kinerja pegawai. Tetapi, jarang mengukur kualitas institusi.
Kita rajin mengevaluasi ASN, tetapi lupa mengevaluasi regulasi yang saling bertabrakan bahkan kita lancar berbicara tentang target individu, tetapi diam terhadap sistem yang membuat target itu sulit dicapai.
Saya sepakat, ASN harus memiliki KPI. Namun, KPI tidak boleh berhenti pada pertanyaan, "berapa banyak pekerjaan yang selesai ?"
KPI harus naik kelas menjadi pertanyaan yang lebih mendasar, "apakah pekerjaan itu benar-benar membuat pelayanan menjadi lebih baik?".
Sebab, masyarakat tidak pernah datang ke kantor untuk menanyakan nilai SKP seorang ASN. Masyarakat, hanya ingin satu hal penting, bagaiman pelayanan menjadi cepat, sederhana, adil dan dapat dipercaya.
Disitulah, ukuran birokrasi yang sesungguhnya.
Oleh sebab itu, sebelum negara semakin sibuk mengukur ASN. Maka, negara seharusnya lebih dahulu mengukur dirinya sendiri.
Apakah regulasinya sudah sederhana, sistem digital antar lembaga sudah terintegrasi?.
Dan apakah promosi jabatan benar-benar berbasis kompetensi dan merit, termasuk apakah para pemimpin birokrasi juga dievaluasi dengan ukuran yang sama ketatnya seperti bawahan nya?.
Jika jawaban atas pertanyaan-pertanyaan itu masih "belum". Maka, memperketat KPI ASN hanya akan mempercantik angka-angka laporan tanpa benar-benar memperbaiki pelayanan.
Saya tidak percaya, bahwa birokrasi bisa berubah hanya karena target diperketat. Bahwa birokrasi akan berubah ketika sistemnya adil, pemimpinnya memberi teladan dan orang-orang baik diberi ruang untuk bekerja dan bukan sekadar dibebani angka.
KPI jangan menjadi alat menghukum
Ada satu kalimat yang terus terngiang di kepala saya setelah memperhatikan perdebatan mengenai RUU ASN, "Yang bagus dipertahankan dan yang tidak bagus ya out."
Kalimat itu, terdengar tegas. Bahkan, mungkin disambut tepuk tangan.
Ditengah kegelisahan publik terhadap pelayanan birokrasi, pernyataan seperti itu memang mudah mendapat simpati. Orang ingin melihat birokrasi berubah, pegawai yang tidak bekerja diganti.
Itu wajar. Saya pun menginginkan hal yang sama.
Namun, semakin lama saya memikirkannya, justru semakin saya bertanya pada diri sendiri. Apakah persoalan birokrasi memang sesederhana memilih siapa yang bertahan dan siapa yang harus keluar,
Bertahun-tahun saya memperhatikan kondisi itu, saya justru lebih sering melihat pegawai yang ingin bekerja cepat diperlambat oleh sistem. Saya melihat orang-orang yang memiliki gagasan baru akhirnya memilih diam karena khawatir dianggap melanggar prosedur. Saya juga menyaksikan bagaimana keputusan yang sebenarnya sederhana harus berputar dari satu meja ke meja lain hanya untuk memastikan tidak ada yang berani mengambil risiko.
Lama-kelamaan saya menyadari bahwa birokrasi saat ini tidak kekurangan orang pintar. Justru, yang sering kurang adalah ruang bagi orang pintar untuk bekerja.
Disinilah saya menilai, logika KPI perlu ditempatkan secara proporsional.
Saya sepakat, setiap ASN harus memiliki ukuran kinerja. Negara memang tidak boleh memelihara aparatur yang tidak produktif, uang rakyat harus di pertanggungjawabkan melalui pelayanan yang nyata.
Namun, KPI tidak boleh berubah menjadi alat untuk menakut-nakuti pegawai sebab rasa takut hampir tidak pernah melahirkan inovasi.
Profesor Douglas McGregor menjelaskan, hal itu puluhan tahun lalu melalui Theory X dan Theory Y. Organisasi yang hanya mengandalkan pengawasan, ancaman dan hukuman memang dapat menghasilkan kepatuhan. Tetapi kepatuhan bukanlah kreativitas. Pegawai akhirnya lebih sibuk menghindari kesalahan daripada mencari cara agar pelayanan menjadi lebih baik.
Saya melihat, gejala itu tidak sedikit terjadi di birokrasi kita hari ini. Semua orang ingin aman, ingin prosedur lengkap dan tentu saja takut diperiksa.
Akibatnya, keputusan yang seharusnya bisa selesai dalam hitungan jam berubah menjadi hitungan hari bahkan mingguan Dan lucunya, ketika pelayanan lambat, maka yang pertama kali disalahkan kembali adalah ASN di garis depan, padahal mereka hanya menjalankan sistem yang telah dirancang oleh orang lain.
Oleh sebab itu, saya selalu percaya bahwa ukuran keberhasilan birokrasi tidak boleh berhenti pada banyaknya laporan yang selesai, jumlah rapat yang dilaksanakan atau banyaknya aplikasi yang berhasil diisi.
Ukuran itu terlalu administratif. Karena yang seharusnya diukur adalah dampaknya.
Apakah masyarakat lebih mudah memperoleh pelayanan, apakah investasi lebih cepat masuk karena perizinan semakin sederhana dan apakah angka kemiskinan benar-benar turun karena program pemerintah berjalan efektif?.
Pertanyaan-pertanyaan itu, jauh lebih penting daripada sekadar mengejar indikator hijau di layar komputer.
Ekonom peraih Nobel Joseph Stiglitz mengatakan bahwa keberhasilan organisasi tidak cukup diukur dari angka-angka statistik. Bahwa yang jauh lebih penting adalah kualitas hidup dan manfaat yang benar-benar dirasakan masyarakat.
Kalimat itu terasa sangat relevan bagi birokrasi kita saat ini.
Kita mungkin sering berhasil memenuhi target administrasi, tetapi belum tentu berhasil memenuhi harapan publik.
Jika negara ingin menerapkan KPI yang lebih ketat, maka ukuran itu harus berlaku untuk semua. Bukan hanya bagi ASN yang berada di meja pelayanan, melainkan bagi mereka yang duduk di ruang-ruang pengambil keputusan.
Menteri, direktur jenderal.
Sekretaris daerah, kepala dinas. Bupati. Gubernur.
Semua pemimpin birokrasi ini harus memiliki ukuran keberhasilan yang jelas, terbuka, dan dapat dievaluasi oleh publik. Sebab, birokrasi yang sehat tidak pernah hanya menuntut pertanggungjawaban dari bawah.
Birokrasi yang sehat, justru menuntut keberanian mempertanggung jawabkalan keputusan dari atas.
Saya membayangkan betapa tidak adilnya apabila seorang pegawai loket dievaluasi setiap bulan karena pelayanan dianggap lambat, sementara kebijakan yang membuat antrean panjang tidak pernah dievaluasi sama sekali.
Disitulah, kepercayaan mulai terkikis.
Dan ketika kepercayaan hilang, maka sehebat apa pun KPI yang disusun, hanya akan menjadi dokumen administratif yang rapi di atas meja namun miskin makna di mata masyarakat.
Saya mendukung lahirnya ASN yang profesional. Saya juga mendukung adanya ukuran kinerja yang objektif dan transparan.
Namun saya lebih berharap lahirnya negara yang berani mengevaluasi dirinya sendiri sebab birokrasi yang hebat bukanlah birokrasi yang membuat pegawainya takut kehilangan pekerjaan.
Birokrasi yang hebat adalah birokrasi yang membuat setiap orang berani bekerja lebih baik karena sistemnya adil, pemimpinnya memberi teladan dan keberhasilannya benar-benar diukur dari satu ukuran yang paling sederhana sekaligus paling sulit dipenuhi.***
